3개 시·군 분화와 통합 > 역사

해방 이후 미군정은 1946년 3월에 군정법령 제60호로 “1945년 8월 15일 이전 38선 이남 조선 내에 존재한 각 도회…부회·읍회, 면협의회, 각 군郡·도島의 학교평의회를 해산”했다. 1946년 11월에는 ‘군정법령 제126호’로 “…민주주의적 지방자치의 원칙하에 국가발전을 촉진”시킬 목적으로 도지사·부윤·군수·도사島司, 읍·면장과 도회·부회·읍회·면회 의원 등을 보통선거에 의해 선출하도록 규정했으나 시행되지 못했다. 1948년 8월 15일 정부 수립 이후 1949년 7월 4일에 법률 제32호로 ‘지방자치법’이 공포되면서 지방자치제도의 법률적 근거가 마련됐다. 그러나 ‘치안 확보와 민심 안정’을 이유로 법의 시행이 보류되다가 6·25 한국전쟁 중인 1952년 지방의원선거가 실시됐다. 이승만이 정권연장 목적으로 실시한 것이었으나 해방 이후 우리나라 최초의 지방선거였다. 전쟁 직후인 1956년 2월 시장·읍장·면장에 대한 간선제를 직선제로 개정했으나 야당 인사들이 다수 당선되자 1958년 강력한 중앙집권적 통치체제 강화를 목적으로 지방자치 단체장의 임명제로 법률을 개정했다. 1960년 4·19혁명 이후 ‘지방자치법’을 다시 개정해 지방의회와 지방자치단체장 선거를 실시함으로써 우리 역사상 최초로 완전한 형태의 지방자치제가 실시됐다. 그러나 1961년 5·16군사정변 이후 폐지됐다가 1987년 6월 민주화운동으로 대통령 직선제 개헌이 이루어지고 집권한 노태우 정권에 의해 다시 부활했다.
이 시기 지방자치제도는 지방자치단체장의 선거를 보류한 것으로 불완전한 것이었다. 이후 김영삼이 대통령에 당선된 후 지방자치단체장도 선거에 의해 선출함으로써 제도상 완전한 지방자치제가 자리 잡게 됐다. 김영삼 정부를 이은 김대중 정부에서는 1999년 8월 ‘지방자치법’을 개정해 지방의회는 매년 2회 정례회의를 개최해 제1차 정례회의에서는 결산승인을, 제2차 정례회의에서는 예산안 의결을 주된 의안으로 처리하도록 했다. 이와 같이 현재 우리나라에서 시행되고 있는 지방자치제도는 1987년 6월 민주화운동에 따른 민주주의 회복의 산물이었다고 할 수 있다.
지방자치제도가 정착되는 과정에서 정부는 평택군·송탄시·평택시를 하나의 행정구역으로 통합해 세계화·지방화시대에 걸 맞는 서해안 시대의 거점도시로 발전시키도록 결정했다. 본래 평택군·송탄시·평택시는 1981년까지는 평택군이라는 하나의 행정구역이었다. 1981년에 송탄읍이 송탄시로 승격됐고 1986년 평택읍이 평택시로 승격되면서 3개의 행정구역으로 분화됐다. 송탄읍이 송탄시로 승격된 것은 경기남부의 상업도시개발 육성,¹⁶⁰⁾ 평택읍이 평택시로 승격된 것은 교통요충지 및 농산물집산의 상공도시¹⁶¹⁾로 육성시킨다는 목적이었다. 송탄시의 승격은 이미 1979년 2월 14일 당시 구자춘具滋春 내무부장관이 업무계획보고에서 밝힌바와 같이 송탄을 포함한 인구 3만 이상의 48개 읍은 준시準市 행정체제로, 2만 이상의 군청소재지 43개면은 준읍 행정체제로 개편하겠다는 계획¹⁶²⁾에 따른 것으로 보인다. 1981년이 되어서야 시로 승격한 것은 10·26사태에 따라 지연된 것 으로 보인다.
분화됐던 평택지역의 행정구역을 통합하자는 논의는 1990년대 초반에 제기됐다. 1995 년 지방자치 단체장 선거를 앞 둔 1994년 1월, 정부는 인구 10만 명 미만의 전국 33개 시 와 인접 군 등을 통합하고 지역여건 상 필요한 경우 직할시에 군을, 시에는 읍과 면을 둘 수 있는 행정구역재편을 검토했다. 이런 구상은 우루과이라운드 타결 이후 농촌의 균형발 전 모색과 지방자치 단체장 선거를 효율적으로 치르기 위한 목적을 가지고 있었다.¹⁶³⁾
이러한 정부측의 구상에 대해 당시 야당이던 민주당도 시·군 재조정의 필요성에 대해 인정했다.¹⁶⁴⁾ 이에 따라 민자당과 민주당은 1994년 1월 21일 정치관계법 협상을 위한 6인 대표 상견례에서 지방자치법안 상의 관련 규정을 정리해 행정구역개편의 길을 터주기로 합의했다.¹⁶⁵⁾ 행정구역 개편 과정에서 예상되는 문제점은 지역 주민의 정서, 인원 축소가 불가피한 공무원의 반발, 선거구 조정 등이었다. 특히 평택·송탄은 태백·동해, 과천·의 왕지역 선거구 조정과 행정구역 개편이 맞물리는 대표적인 지역이었다.¹⁶⁶⁾
민자당과 민주당은 1994년 2월 26일 여야정책위의장회담을 열고 행정구역 개편과 관련, 도농통합형 시·군 통합을 늦어도 7월까지 결론 낼 것을 합의하면서 그 대상을 인구수와 관계없이 기존 시와 인접 군이 역사적 동일 생활권을 갖는 곳 가운데 주민이 동의할 경우 에 한해 행정 효율성·예산 절감·우루과이라운드 대책 등 국가 경쟁력 강화 차원에서 통 합을 추진하는 원칙에 합의했다.¹⁶⁷⁾ 이 원칙에 따라 1994년 3월 23일 정부는 8개도가 선정 한 시·군 통합 권유 대상지역을 선정했다.

[시·군 통합 대상지역] ¹⁶⁸⁾

평택지역은 경기도 5시 3군 중 평택군·송탄시·평택시의 3개 시·군이 선정됐다. 이 시기 통합 주장의 주요한 논거는 다음과 같다.

1. 같은 생활권이면서 행정권의 분리에서 발생하는 비합리성을 없애고, 좀 더 값싸고 질 좋 은 환경·교통 등 행정서비스를 제공한다.
2. 낙후된 농어촌의 생활환경을 시 수준으로 향상시킴으로써 도농 간의 균형발전을 꾀하고 개방화시대의 농촌을 만든다.
3. 농촌을 도시에 필요한 노동력과 식량의 공급기지로 보아온 종래의 시각에서 탈피해 지 역생활권과 지방의 행정구역을 일치시킨다.¹⁶⁹⁾

이러한 주장이 나오게 된 배경에는 군의 경우 읍이 시로 승격되고 인적·물적 자원이 신 설되는 시 지역으로 이동하는 과정에서 자원의 감소가 필연적으로 발생했다는 점을 도외 시한 기존의 도농 분리식 행정구역 조정에 대한 반성이 있었다. 행정의 효율성과 합리성의 상실은 국가적으로도 손실이었다. 그러므로 평택지역을 포함해 상당수의 지역에서 시·군 통합을 위한 움직임이 있었다. 이는 평택지역이 농업·산업·교통 등 여러 측면에서 지리 적으로 유리한 입지조건을 지니고 있을 뿐만 아니라 서해안 시대를 맞아 평택항이 개발되 는 등 대규모의 개발가능성이 높은 지역¹⁷⁰⁾ 가운데 하나라는 점에서 지역의 균형발전을 도 모하고자 한 것으로 이해된다.
평택지역에서는 1994년부터 1995년까지 모두 3차례에 걸친 시군통합추진 노력으로 통 합이 결정됐다. 시기별로 나눠 살펴보면 제1기는 1994년 3월 정부가 시군통합을 발표한 직후부터 1994년 4월 21일 제1차 주민의견조사 때까지, 제2기는 1994년 9월 정부의 ‘아산 만권 개발계획’ 발표 이후 1994년 11월 15일과 16일 각각 결정된 평택군의회와 송탄시의회 의 ‘시군통합반대결의안’ 채택까지, 3기는 1995년 3월 7일 내무부의 시군통합 추진계획 발 표 이후 1995년 3월 21일 시군통합을 위한 주민의견조사까지로 나누어 볼 수 있다.
평택지역에서는 1994년 2월 23일 행정구역 개편을 위한 토론회를 개최했다. 토론회 종 료 후 참석자들을 대상으로 한 설문조사에는 참석자 600명 중 377명이 설문에 응했다. 그 결과 찬성 209명(55.4%), 반대 154명(40.8%), 정부가 하는 대로 따라 가겠다 12명 (3.1%), 모르겠다 2명(0.5%)으로 행정구역 개편에 긍정적인 것으로 나타났다. 개편에 찬 성하는 이유는 도시 및 농촌지역의 균형발전을 위해(45.9%), 동일한 생활권·경제권임에도 불구하고 생활불편(27%), 행정·재정상의 낭비요소 제거 및 국제적인 경쟁력을 높이기 위해(17%) 순으로 조사됐다. 개편 반대 이유로는 도시지역 편중투자 개발에 따른 농촌지역개발 저해(43%), 이미 정착된 주민의 향토의식·지역정서 저해(15.5%), 광역화로 인한 행정의 비능률과 민원행정 불편 가중(14.2%)의 순으로 나타났다.¹⁷¹⁾
진위면 갈곶·야막·고현·청호리 등 4개 리 주민 100여 명은 1994년 3월 30일 시군통합과 관련해 경기도청에 오산시로 통합하게 해달라고 요구했다. 갈곶 2리 이장 이진한은 이들이 오산시로의 통합을 요구하는 이유에 대해 4개 리 8개 마을 주민들은 예부터 지리적으로 가까운 오산 시내 학교·시장·은행을 이용하고 있었기 때문이었다.¹⁷²⁾ 즉 이들은 생활권이라는 현실적인 이유를 들어 오산시로의 편입을 강력하게 요구했던 것이라 할 수 있다.
평택군의회는 1994년 4월 4일 제33회 임시회에서 ‘행정구역 개편 시·군 통합 반대 결의안 채택의 건’을 상정해 통과시켰다. 통합을 반대하는 이유는 첫째, 지역 간 이질감 조성과 불균형 성장이 심화돼 경제둔화는 물론 사회전반의 불안정을 초래해 국가발전에 막대한 악영향을 미치고 역사적으로 비추어 보아 자명한 사실이므로 (중략) 국가발전과 민주주의의 꽃인 지방자치제 수호를 위한다는 점이다. 둘째, 지역의 재정자립도·성장잠재력·도시계획·공설공원·묘지설치·상하수도·쓰레기처리·문화적 공간 확보 등 제반계획·시설 구비로 지역발전과 주민복지 수혜 증대로 인해 통합 편입 대상지역 군민이(농촌지역) 현재 행정구역 상태보다 통합 후에 현저히 감소되고 불이익을 받게 된다는 점이다. 셋째, 평택군은 재정자립도가 51.8%로 전국 군郡 자립도 평균 25%를 능가하는 수준이며 무한한 잠재력을 갖추고 있어 독자적 발전 가능성이 많다는 점 이다.¹⁷³⁾ 이어 평택군의회는 1994년 4월 21일과 28일 시군통합 반대 성명서를 연이어 발표했다. 그리고 민주당 평택군지구당·안중시장번영회·새마을지도자회·청소년선도위원회 등도 시군통합 반대운동을 전개했다.¹⁷⁴⁾ 이들은 앞에서 언급한 평택군의회의 반대논리와 같은 논리를 전개했다. 그리고 이러한 주장을 관철시키기 위해 가두방송, 주민투표 반대 마을방송, 이장 전원 사표 제출 등의 방법으로 반대투쟁을 전개했다. 반면 시군통합반대운동에 소극적이던 팽성읍의 팽성상공인연합회·재평팽성회 등은 ‘팽성읍의 평택시 승격을 환영합니다’라고 쓴 현수막을 거리에 내걸면서 시군통합 찬성운동을 전개했다. 팽성읍민은 동일한 생활권인 평택시 편입을 희망해 왔기 때문이다.
송탄시에서는 면지역을 분할하는 것이 합당하지 않다는 해당지역 주민들의 여론을 수렴 해 고덕면 전체를 평택시에 흡수·통합시키는 수정건의(안)을 내무부에 보고했다. 이에 대 해 송탄출신 지방의회의원 및 시민들은 당초 계획대로 시행돼야 한다며 강하게 반발했다.
이들은 1994년 4월 22일 도지사를 방문해 자신들의 의사를 강력하게 전달했다.
이처럼 평택지역의 시군통합은 지역의 이해관계에 따라 반대와 찬성의 입장 차가 있었 다. 이러한 상황에서 1994년 4월 21일 송탄시와 평택군 진위면, 서탄면의 통합과 관련된 주민공청회와 주민의견조사를 실시했다. 주민의견조사 결과 통합이 무산됐다.

[제1차 시군통합에 관한 주민의견조사 결과(1994)] ¹⁷⁵⁾

주민의견조사에서 통합이 무산되자 1994년 8월부터 송탄시·평택시·평택군을 하나로 묶는 통합논의가 시작됐다. 2011년 평택항이 인천항보다 큰 규모의 국제항이 될 것이라고 발전가능성을 제시하는 1994년 9월초 정부의 ‘아산만권 개발계획’의 발표와 이에 따른 경 기도의 제2단계 행정구역개편 추진지침에 의한 것이라 생각된다. 시군통합 논의가 다시 시작되자 평택시의회는 9월 13일 시군통합을 추진하기로 결정했다. 평택군의회와 송탄시 의회는 9월 22일 각기 의원간담회를 열어 시군통합(안)을 표결에 부쳤으나 부결됐다. 이 와 같은 결정은 제1차 시군통합추진 결과를 시군의회에서 번복하기 어려웠기 때문이라 생각된다.
평택지역의 시민사회단체들은 시군통합에 비교적 적극적으로 대응했다. 평택시사회단체협의회는 1994년 9월 14일 회의에서 3개 시군통합을 주관해 추진하기로 결정했고, 송탄시시민운동단체협의회도 같은 날 시군통합을 주관하기로 결정했다.¹⁷⁶⁾ 그리고 평택지역의 원로와 시민단체 대표 70여 명은 가칭 평택군·송탄시·평택시 통합을 위한 평택시 추진위원회를 구성하고 상임공동대표로 이천섭을 선출했다.¹⁷⁷⁾ 그런데 평택군·송탄시·평택시 통합을 위한 평택시추진위원회는 제2단계 경기도 행정구역개편 추진계획에 따라 주민의견조사·의회 의견 수렴·도에 건의하는 등의 절차를 10월 10일까지 마감하게 돼 있으므로 주민을 상대로 한 통합청원 서명운동은 무리라고 판단해 시군 의원을 대상으로 한 ‘동의서’에 서명을 받는 방향으로 계획을 추진할 것을 결정했다. 그 결과 평택군의회 재적의원 10명 중 6명, 송탄시의회 재적의원 8명 중 5명, 평택시의회 재적의원 7명 전원이 시군통합 논의에 찬성 및 주민의견조사 방침에 서명했다. 또한 ‘3개 시군통합추진위원회’와 ‘주민투표실시발의자 일동’ 연명으로 경기도에 시군통합청원서를 제출함으로써 공식화됐다.
상황이 이같이 전개되자 1994년 10월 24일 ‘송탄시, 평택시·군 통합추진공동협의회’가 평택라이온스클럽에서 발족하고, 공동대표로 황대영·나운학(평택군)·김우룡·김대선(송탄시)·이천섭·김유창(평택시)을 선출했다.¹⁷⁸⁾ 1994년 11월 1일 송탄시문화예술회관에서는 윤여욱 등 5명을 공동대표로 선출하면서 ‘송탄시반대추진위원회’가 조직됐다.¹⁷⁹⁾ 또 평택군에서도 1994년 10월 17일 조교행을 위원장으로 ‘3개 시군통합반대추진위원회’가 결성됐다.¹⁸⁰⁾ 이와 같이 통합을 반대하는 측의 논리는 “송탄시가 비약적으로 발전하고 있는 현실에서 통합은 송탄시 발전을 저해함은 물론 지역 간 갈등만 가져올 것”이라거나 “무한한 잠재력을 지닌 평택군을 인근 시에 통합시킨다는 것은 오히려 지방화에 역행하는 것이고, 1차 통합 실패로 생긴 주민들 간의 반목 현상이 조금씩 해소돼가고 있는 시점에 다시 통합을 논의할 수 없다”는 것이었다. 즉, 지역 간의 갈등과 자기 시군의 발전 가능성이 높다는 것을 논거로 하는 것이었다. 이렇게 통합 찬성 측과 반대 측이 격렬하게 대립하는 동안 주민들은 장기적인 측면에서는 통합이 이뤄져야 하겠지만 1차 통합 무산으로 지역갈등이 해소되지 않은 시점에서 통합을 다시 논의하는 것에 대해서는 비판적인 입장을 보였다.
이러한 상황 속에서 3개 시군의회는 통합 추진에 대한 찬반을 묻는 주민의견조사 실시 여부에 관한 의안을 상정해 표결했다. 1994년 11월 15일 평택시의회는 재적의원 7명 전원 통합 찬성, 평택군의회는 재적의원 10명 중 통합 찬성 3명, 반대 7명으로 부결, 송탄시의 회는 통합반대결의안을 채택해 통합반대를 의결했다. 이로써 제2차 통합추진운동은 무산 됐다.
제3차 통합추진운동은 1995년 3월 7일 내무부의 시군통합 추진계획 발표 이후 1995년 3 월 21일 시군통합을 위한 주민의견조사에서 통합이 결정된 시기이다. 내무부는 생활권이 행정구역과 일치하지 않는 시군구와 읍면동 간의 경계는 도지사 주관으로 조정하되 정치 적인 이해관계가 엇갈리는 시도 간의 경계 조정은 하지 않는다는 원칙을 제시했다. 그리고 시군통합을 위한 일정을 3월 21일까지 주민의견조사, 4월 1일까지 지방의회에서 통합 여 부 의견을 모아 내무부에 건의하도록 했다.¹⁸¹⁾ 중앙정부가 제3차 행정구역 개편문제를 재 론한 배경에는 재정문제도 있었다. 당시 내무부에 따르면 2개 시군이 통합하면 연간 150 억 원 정도가 절약된다고 했다. 이러한 정부 측 방침에 대해 1994년 10월 24일 조직된 ‘송 탄시,평택시·군통합추진 공동협의회의’ 강건수 송탄추진본부장은 “통합이 되면 150억 원 이라는 재정 손실을 막는 것은 물론 아산만권 광역개발계획의 동일영역 안에 있는 송탄 시·평택시·평택군이 하나가 됨으로써 배후도시뿐만 아니라 환황해권 서해안시대를 주 도하기 위해 통합이 반드시 필요하다”고 강조했다.¹⁸²⁾ 이는 중앙정부의 주장에 호응하면서 도 다른 한편으로는 아산만권 광역개발계획 추진 과정에서 소외된 평택지역의 불만을 표 출한 것이기도 했다. 즉 아산만권 광역개발계획을 수립하면서 정부는 천안과 아산에서만 2차례의 공청회를 열어 충청권의 의견만을 수렴하고 평택지역의 의사는 묻지 않았다는 것 이다.¹⁸³⁾ 이는 온양시와 아산군이 아산시로 통합되고, 천안시와 천안군도 통합을 재시도해 결집하는 상황에 대한 불안감을 표출한 것이라 할 수 있다.
그러나 여전히 시군통합에 반대하는 측도 적지 않았다. 평택군의 ‘3개시·군통합반대추 진위원회’가 내세운 통합 반대 논리는 다음과 같다.

1. 평택군은 독자적인 발전 잠재력을 갖고 있다.
2. 3개 시·군 통합 시 혐오시설만 유치하게 된다.
3. 평택군 자체적으로 입체적인 교통망을 구축할 수 있다.
4. 지역 개발이 상대적으로 낙후된다.
5. 아산만권개발 평택군에서 적극 유치할 수 있다.
6. 일부 정치권의 영향으로 인위적 통합이다.¹⁸⁴⁾

시군통합에 대한 찬반양론이 대립한 가운데 1995년 3월 21일 주민의견조사가 실시됐다. 평택시는 30,496세대 중 27,498세대가 참여해 93%, 평택군은 33,339세대 중 27,352세대가 참여해 54.9%, 송탄시는 33,463세대 중 25,255세대가 참여해 51.6%의 찬성으로 통합이 결정됐다. 평택지역을 포함한 전국 6개도 34개 지역(시 34개, 군 31개)에서의 주민의견조사 결과도 27개 지역 주민들이 찬성¹⁸⁵⁾해 이 지역에서 시군통합이 이루어졌다. 그 결과 송탄시에는 구청 규모의 송탄출장소, 평택군에는 민원출장소 규모의 안중출장소가 신설됐고, 평택군 진위면 갈곶·고현·청호리의 일부는 오산시로 편입됐다.¹⁸⁶⁾ 1995년 3월 31일 개최된 경기도의회는 ‘3개 시군통합에 관한 도의회 의견 요청의 건’을 표결로 통과시켰고 통합 시의 명칭도 평택시로 사실상 확정했다.¹⁸⁷⁾
통합이 결정됐다 하더라도 통합 과정에서 불거진 지역 간의 갈등을 해소하는 것은 통합 평택시의 시급한 과제였다. 따라서 통합으로 발생하는 절감 예산을 기존 군 지역에 집중 투자하고 민원업무 개선, 택시와 버스 등 대중교통요금 인하, 각종 부담금 경감 등의 대책이 강구됐다.¹⁸⁸⁾