해방정국과 농지개혁 > 역사

정부수립 이전의 농지개혁

일제 식민통제하의 농업은 남한 인구의 70%가 농민으로 그들이 경작한 농지는 자작농이 약 14%, 소작농이 약 50%, 자작을 겸하는 농가가 약 35%였다. 일본인들이 소유했던 개인 토지와 동양척식주식회사, 일본계 회사 등의 재산은 미군정하에 있던 신한공사로 몰수 이관돼 관리됐다. 당시 한 농가당 평균 토지면적은 1.12정보로 매우 열악했다. 1945년 9월 8일 미군의 한국 주둔 후 직면한 것은 양곡부족 문제였으며 그해 10월 5일 일반고시 제1호에 의한 미국식 자유 시장정책 실시 이후 계속되는 인플레이션과 식량부족은 사회적인 불안요소로 미군정이 풀어야할 큰 과제가 됐다.
또한 미군정은 최고소작료 결정인 소작료 3.1제¹²³⁾를 공포해 공식적으로 일제하에서 현물로 50%이상을 받았던 지주들에게 큰 경제적 손실을 안겨주었다.
시장가격 하락을 기대하고 농가에서 보관하던 미곡도 시장에 나와 시장안정에 기여 할 것이라던 생각은 미군정이 일본인 소유 농지에서 생산된 미곡은 미곡 자유 시장에서 예외로 하고 조선생활품영단(일제하의 조선식품영단을 개편)에서 구입해 예비로 보관하게 함에 따라 미곡가 공정가격 제시는 실패한 정책이 됐다. 미군정은 조선이 미곡 잉여국가가 아니라 부족국가이며 자유시장제보다 미곡수집계획이 필요하다는 것을 인식해 1946년 1월 25 일 미곡 수집령¹²⁴⁾을 공포해 미곡의 공출과 배급을 근간으로 한 식량통제를 시작했다.
1946년 2월 21일 신한공사(동양척식주식회사로 전환)를 설립해 귀속농지¹²⁵⁾를 접수·관 리했으며 토지분배를 원하는 사회적 분위기에 의해 1948년 3월 22일 군정법령 제172호 로 신한공사를 해체하고 중앙토지행정처(군정 법령 제173호)를 설치해 귀속농지를 분배 하기 시작했다. 이법에 의하면 2정보 미만을 경작하는 소작인 또는 소유자를 분배대상으 로 하되 매각될 토지의 소작인에게 우선권을 준다. 다 음으로는 그 외의 농민, 농업노동자, 북한에서 월남한 주민 및 농민, 해외 귀국 농민 등의 순으로 했으며 농 지가격은 분배될 토지의 연간 생산물의 3배, 지불은 20%씩 15년 간 현물로 납입하게 했다. 또한 분배된 농지의 매매, 임대차, 저당권설정 등은 금지했다. 대 부분 원래의 소작 농민에게 매각된 토지는 신한공사 관리하의 경작지 총 27만여 정보(논 20만 5,980정보, 밭 6만 2,631정보)였으며 택지나 산림 등 5만여 정보 는 제외됐다. 미군정하에 논란이 많았던 농지개혁이 우선 시행됨으로써 정부수립 후 농지개혁 과정과 연 결됐다.

1950년 개정된 대한민국 농지개혁법 |

‘농지개혁법’ 제정

1948년 5·10총선거에 의해 남한만 정부수립이 현실화되고 같은 해 7월 17일 제헌국회 에 의한 헌법이 제정됐다. 8월 15일 대한민국 정부수립이 선포됨으로써 농지개혁은 이승 만 정부의 우선적 과제로 넘겨졌다. 최초의 ‘대한민국헌법’ 제86조에서는 농지개혁 실시에 관해 ‘농지는 농민에게 분배하며, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로 정한다’라 고 규정했고 1949년 2월 5일 농지 개혁안이 작성돼 국회에 제출됐다. ‘농지개혁법’은 심의 과정에서 정부안과 국회안이 대립해 논란이 많았으나 1949년 4월 29일 국회를 통과했으며 같은 해 6월 21일 ‘농지개혁법’이 제정·공포됐다. 이 법은 1950년 3월 20일 개정돼 공포 되고 3월 25일에는 시행령이, 4월 28일에는 시행규칙이 공포됨으로서 본격적인 농지개혁이 실행됐다. 이 법의 주요 내용은 다음과 같다.

① 농지의 소유 상한은 3정보(약 3만㎡)로 하고 농가가 아닌 자의 농지, 자작하지 않는 농지, 본법의 규정한도를 초과하는 부분의 농지 등은 해당농지 생산물의 150% 정도의 보상으로 정부가 매수(농지 구입 지가증권 발행 교부)한다(유상매입).
② 농지를 분배 받은 농민은 지가의 30%씩 5년간 분할 상환(유상분배)한다.

이 법에 의해 실질적인 행정절차상 분배된 농지는 대상 농지의 70∼80%라 하며 그 결과 전체 65%나 차지하던 소작농지는 8%까지 줄어들었다.

농지개혁사업과 성과

해방이후 실시된 미군정하의 귀속농지 분배와 ‘농지개혁법’에 의한 농지분배로 소작농을 줄이고 지주들의 자본을 사회 산업에 투자하도록 하던 국가정책은 한국전쟁 중 주춤했다. 서로 상이한 상환을 준용하던 귀속농지 상환방법은 1951년 4월 공포된 ‘농지개혁법’ 시행규정을 통해 기존 ‘농지개혁법’에 따르게 했다. 그 결과 총 경작지의 40%에 달하는 89만 2천 정보의 땅이 유상분배, 유상매입 원칙에 따라 재분배됐다.
농지개혁에 대한 성과는 식민지 경제구조와 반봉건적 토지소유 관계를 청산하고 자립경제의 기반(농업생산성의 향상)을 만들었다. 농촌 경제력 상승으로 자녀교육, 문맹 퇴치, 노동력 상승 등의 효과는 기대할 수 있었으나 농지 소유의 영세화로 농업 경쟁력은 약화됐다. 또한 분배된 농지에 대한 전매가 금지되지 않아 토지전매 행위로 지주계급이 다시 형성되는 부작용도 있었다.