성종대의 지방제도 개혁과 평택 > 역사

고려의 지방제도는 성종대에 다시 개편됐다. 성종은 불교의 폐단을 시정하고 유교적으로 제도와 문물을 정비하려 했다. 984년(성종 3) 자기 집을 희사해 사원으로 만드는 폐단을 금지했다. 987년 불교 행사인 팔관회를 폐지했다.

성종 2년 원구단圓丘壇을 설치해 풍년을 빌었으며 농사 시범을 보이기 위해 적전籍田을 갈고 농사의 신인 신농씨神農氏를 제사했다. 성종 4년 오복五服제도를 실시하고 그에 따른 휴가제를 마련했다. 오복이란 사람이 죽었을 때 유교적 의례에 따라 상복을 입을 수 있는 기간을 5단계로 나누고 각각에 따른 친족의 범위를 정한 것이다. 성왕 5년 가난한 백성들에게 쌀을 나누어주기 위해 의창제도를 마련했고, 9년에 전국의 효자와 순손順孫·의부義父·절부節婦 등을 찾아내 포상했으며 성왕 12년 물가조절기관인 상평창을 설치했다.

성종이 가장 치중한 것은 중앙집권적인 제도정비였다. 중앙 관제를 당唐의 3성省·6부部 체제를 모방해 국초의 내의성內議城을 고쳐 내사문하성內史門下城으로 했으며, 광평성廣評省을 고쳐 상서도성尙書都省으로 개편했다. 당의 문산계文散階·무산계武散階를 도입해 관리들의 서열체계도 확립했다.
성종의 중앙집권정책은 군현제 정비로 나타났다. 성종 2년 전국 주요 지역 12곳에 외관을 파견했다. 양주·광주·충주·청주·공주·해주·진주·상주·전주·나주·승주·황주 등지에 주목州牧이란 외관을 파견한 것은 지방의 토호세력을 견제하고 중앙의 명령을 지방에까지 효과적으로 전파하기 위함이었다.

평택 지역은 광주목廣州牧과 청주목淸州牧의 관할이었다. 수주가 광주목에 들어가자 진위현도 이에 속하게 됐다. 그러나 천안부에 속해 있던 평택현은 천안부가 청주목 관할이 됨으로써 청주의 통제 하에 들어가게 됐다.
이 정책은 성종 원년 최승로의 시무책에 따른 것이었다. 최승로의 시무時務 28조 가운데 하나가 외관 파견에 대한 건의였다. “왕의 백성 다스림은 집집마다 찾아가 매일같이 돌볼 수 없는 것이므로 외관을 나누어 보내 백성들의 이해를 살피는 것입니다. 태조가 후삼국을 통합한 후로 외관을 두고자 했으나 초창기 일이 번거로워 겨를이 없었습니다. 이제 가만히 보건대 향호鄕豪가 매양 공무를 핑계 삼아 백성을 괴롭히니 백성들이 이를 견뎌내지 못하고 있습니다. 청컨대 외관을 두십시오. 비록 일시에 다 보내지 못한다 하더라도 먼저 10여 개의 주현을 아울러 한 사람의 관원을 두고 그 밑에 2, 3인의 관원을 두어 애민愛民하는 일을 맡기십시오” 했다.

또 각 지방의 향리직의 명칭도 개정했다. 신라식 유제를 청산해 당대등堂大等이나 대등大等 같은 신라식 명칭을 호장戶長·부호장副戶長으로 했다. 신라시대의 대등은 진골 귀족으로 화백회의의 구성원이었다. 당대등은 지방의 대등 중 세력이 가장 큰 자로 화백회의 의장이었던 상대등에 비견되는 존재였다. 또한 지방과 중앙의 차이를 확실히 했다. 병부와 창부는 신라시대부터 중앙에 있었던 관부였다. 이들 관부는 고려 초에도 중앙의 관부로 존속했으나 관부와 관직명을 개편함으로써 중앙관부와 구별하게 된 것이다.

평택 지역의 각 군현에도 이와 같은 향리직제가 마련됐을 것이다. 향리들은 지방호족의 후예로써 외관이 파견된 지역에서는 외관을 보좌했지만 속군현에서는 그 지역의 행정사무를 전결했다. 따라서 수주나 천안부의 속현이었던 평택 인근 현의 향리들도 주읍의 통제를 받으면서 그 지역에서 세력가로 존속 했다.

| 고려 10도 |

995년(성종 14) 전국을 10도道로 나 누었다. 이 10도는 현재와 같은 지방 행정구역 명칭이 아니라 감찰 내지 순 찰구획이었다. 도가 행정구역으로 바 뀌는 것은 고려말기였다. 도라는 명 칭은 통일신라 때부터 보이고 있다. 5 도·10도·12도·하슬라도何瑟羅道 등 의 명칭이 그것이며 후삼국기에도 패서도浿西道·패강도浿江道 등의 명칭이 있었다. 그러나 행정구역으로 보기는 곤란하다. 고려조에 이르러 성종 14년 이전에도 도의 용례는 많이 나오고 있 지만 이들은 구체적인 방면을 나타내 거나 교통로 또는 막연한 방향을 나타 내는 경우가 대부분이었다.

성종은 군 단위의 행정구역 명칭을 없애고 주현제州縣制를 실시했다. 군 단위의 행정구역명을 없앰으로써 전국 에는 주州·현縣·진鎭만 있게 됐다. 『고려사절요』의 기록에 의하면 전국의 10도에는 모두 128주·449현·7진 등 총 584개의 행정구역이 있다.

이때 평택지역은 분할됐다. 진위현은 수주에 속해 있었는데 수주는 관내도關內道의 영역 이었다. 그러나 평택현이 속해 있던 천안부는 중원도 영역이었으므로 평택현은 중원도의 관할 하에 있게 됐다.

주현제를 실시한 것은 이미 ‘고려초’에 주로 승격된 군현 단위의 읍을 다시 강등시킬 수 없었기 때문이었다. 군·현 단위의 읍 중 필요한 곳을 주로 승격시킴으로써 군 단위를 없애 버렸던 것이다. 이때 군·현 단위에서 주로 승격한 지역은 기록상으로 볼 때 모두 26개 지 역이었다. 평택현이 속해있던 천안부도 이때 주로 변경됐다. 환주懽州로 개명됐던 것이다.

전국 각 지역에 많은 외관을 파견하기도 했다. 외관이 파견된 지역은 모두 주였으며 성 종은 기존의 주는 물론 새로 생겨난 주에도 외관을 파견했다. 모든 주에 외관을 파견한 것 은 아니었다. 총 128개의 주 중에서 74주에만 외관의 존재를 확인할 수 있고 나머지 54주 에는 외관이 파견되지 않았다.
평택지역이 속해있던 수주(수원)와 환주(천안)에 외관인 도단련사가 파견됐다. 도단련사는 그 지역에 주둔한 군사를 훈련시키는 책임을 맡았고 다른 주에 파견된 단련사보다는 상급의 외관이었다. 수주나 환주는 다른 지역보다 중시됐음을 알 수 있으며 평택현이나 진위현도 마찬가지였다.

군현제 개편은 또한 북방민족 침입에 대비하기 위한 목적도 있었다. 991년(성종 10) 거란의 침입을 경험한 후 성종은 전국을 군사적인 편제로 편성했다. 군사적 중심지에 도호부를 설치해 중앙군을 주둔시켰으며 12주목州牧이 파견됐던 행정적 중심지에 절도사를 파견해 군사화 했다. 북방에는 군사적 성격이 강한 방어사를, 중부지역에는 도단련사와 단련사를, 남방의 내륙지역에는 행정적 성격이 강한 자사刺使를 파견했다. 이러한 정책에 따라 평택지역은 수주나 환주에 파견된 도단련사의 통제를 받게 됐다.