지방자치의 역사 > 정치

우리나라에는 전근대시기인 고대사회와 삼국시대, 고려시대를 거치는 동안 중앙정부에서 파견한 관찰사·부사·목사·군수·현감 등 지방관이 통치하였기 때문에 지역주민이 직접 선출한 대표자가 주민의사에 따라 사무를 처리하는 제도는 아니었다.
이에 비해 조선시대는 오늘날과 같은 자치제도는 아니지만 일부에서는 자치제의 성격을 보이고 있다. 대체로 면장은 주민의 추천 또는 선거에 의하여 수령守令이 임명했다. 이는 면장을 선임하는데 주민의 의사가 많이 반영되었음을 알 수 있다. 면장의 추천은 면에 거주하는 양반 중에서 추천하는 방법, 면내 거주 양반과 상민이 협의하여 인선하는 방법, 면내 동장·이장이 여러 명의 후보자를 추천하고 수령이 그 중에서 선정하는 방법, 면민이 윤번제로 면장에 취임하되 전임자가 퇴임할 때 후임자를 지명하는 방법, 동장·이장이 후보자 여러 명을 선정하고 후보자별로 1책씩 장부를 만들어 각 호에 배부한 다음, 적임자의 장부에 자기 이름을 기입하도록 하여 다수를 얻은 자를 면장으로 선임하는 방법 등이 있었다. 그러나 면장직은 관에서 인정되는 것이 아니었고 사회적 지위도 높지 않아 양반 중에는 맡기를 꺼리는 경향이 있었다.
조선시대 중엽에는 한때 향약을 제정하여 지방 공공사무를 처리했는데 운영방법이 자치적 성격을 띠었다. 향약은 제도화된 것이 아니고 사림들이 권장한 사회질서를 유지하기 위 한 방편이었다. 그러나 1894년 갑오개혁 이후 1895년에 발표된 ‘향회조규’와 ‘향회판무규정’에는 지역주민이 지방행정 단위의 공공사무 처리에 참여할 수 있도록 규정함으로써 지방자치 발달의 전기를 마련했다. 주민으로 구성되는 이회里會, 면회面會, 군회郡會를 두어 공적 사항을 협의하게 했는데 이는 일제강점기 전까지 시행됐다. 향회의 의결사항은 교육, 호적 및 지적, 위생, 사창社倉, 도로, 교량, 식산흥업, 공공산림, 제언, 항港, 세목 및 납세, 환난구휼, 공공복무, 제반계약 등이다. 당시로서 지방 공공사무를 처리함에 있어 주민의 참정권과 발언권을 인정한 획기적인 것이었다. 그러나 이 제도는 1910년 일제강점으로 소멸됐다.
오늘날과 같은 근대적 지방자치제도가 시행된 것은 일제강점기였다. 1913년 10월‘부제’, 1917년‘면제’를 공포 시행했다. 이후‘부제’·‘읍면제’개정,‘도제’가 공포됨에 따라‘부제’와 ‘읍면제’는 1931년 4월부터,‘도제’는 1933년 4월부터 시행됐다. 이에 따라 도·부·읍의 조직은 의결기관과 집행기관으로 구분하였으며, 의결기관으로는 도회道會·부회府會·읍회를 두었다. 그리고 면에는 면협의회를 두었다.
도의회 의원의 정수는 조선총독이 도에 따라 20∼50인으로 정하였는데, 정수의 3분의 2는 각 선거구에서 부회·읍회의 의원과 면협의회 의원이 선거하는 간접선거제였고 3분의 1은 도지사가 임명했다. 일제강점기 지방의회에 대한 통제·감독은 매우 강력하여 도는 총독이, 부·읍·면은 도지사 직권으로 예산의 비목과 금액의 증액 또는 삭감을 명할 수 있었고, 총독이 지방의회 해산을 명할 수 있었으며, 부회는 도지사가, 읍회·면협의회는 군수나 도사島司가 각각 정회를 명할 수 있었다. 때문에 겉으로는 지방자치를 표방하면서 실제로는 식민통치체제를 유지하려는 정략에 불과했다.
미군정시대에는 도지사·부윤·군수·도사島司, 읍·면장과 도회·부회·읍회·면회 의원 등을 보통선거에 의하여 선출하도록 규정했으나 시행되지 못했다. 따라서, 보통선거에 의한 주민 참정과 지방대의제적 자치제도의 길이 열린 것은 1948년 건국 이후‘헌법’에 지방자치제에 관한 규정이 마련되고, 이에 따라 ‘지방자치법’이 1949년 7월 4일 법률 제32호로 공포되면서부터였다고 할 수 있다. 지방자치 시행은 1952년 4월과 5월 지방의원선거가 실시되어 지방의회가 구성되면서 비로소 현실화됐다. 그러나 1961년 5월 16일 군사혁명위원회는 포고 제4호로써 전국의 지방의회를 해산함에 따라 지방자치는 한동안 중단됐다.
이후 30여 년간 지방자치의 공백기를 지나 민주화를 거치면서 ‘개정지방자치법’과 ‘지방의회의원선거법’에 따라 1991년 3월 26일 시·군·자치구의회(기초의회) 의원선거를 실시했다. 또한 1995년 6·27지방선거는 35여 년 만에 광역 및 기초단체장과 1991년에 이어 두번째로 광역 및 기초의회의원 선거를 실시했고, 오늘에까지 지방자치가 이어져 오고 있다.